但从深层分析，国家对生育保险立法的缺位和企业对《企业职工生育保险试行办法》的适用对象的理解有偏差。
首先，在全国范围内适用的生育保险法规较之其他四项保险少得多。根据《中华人民共和国劳动人事法规全书》(2009)，在全国范围内适用的社会保险综合性的法规有8个，养老保险的专门法规有30个，医疗保险的法规有13个，工伤保险的专门法规有20个，失业保险的专门法规有13个，而生育保险的专门法规仅有两个，即《企业职工生育保险试行办法》(1994)和《劳动和社会保障部办公厅关于生育保险覆盖范围的复函》(2006)在一些综合性的社会保险法规中，也缺乏对生育保险的规定。《劳动和社会保障部等关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(2001)也只是规定了对养老保险关系、失业保险关系和医疗保险关系的处理;《中国人民解放军军人配偶随军未就业期间社会保险暂行办法》(2003)规定了军人配偶随军未就业期间可以享受基本生活补贴和养老、医疗个人账户补贴待遇，却对生育保险补贴未作规定。
其次，生育保险制度立法层次低，试行期过长。在《社会保险法》颁布之前，《企业职工生育保险试行办法》(1994)的立法层次是部门规章。而养老保险、医疗保险、失业保险及工伤保险均有国务院行政立法层次的决定或条例作为执法的依据。因此，生育保险在我国整个社会保险制度的政策制定与法制建设中最为滞后。由于生育保险法规的立法层次低，试行期过长，各地方在适用生育保险的法规时，都结合“本地区的实际情况”制定了生育保险的规定或办法，导致《企业职工生育保险试行办法》被虚化。在这些生育保险的规定或办法中，存在着少数大中城市将包括农民工在内的流动妇女这一特殊群体排除在生育保险制度之外的现象。
第三，生育保险缺乏强制性。自1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》之后，劳动部在1999年颁发的《社会保险征缴暂行条例》规定了基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴，而没有规定生育保险费的征缴与征缴方式。正式因为没有一个强有力的法律或法规规范，生育保
