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年中央城市工作会议为城市正本清源

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12月21日,中央城市工作会议在北京召开。就在这一天,北京仍处于有史以来第二次重度雾霾红色预警中。两起事件同时发生看似巧合,其实有其必然性。因为该会议剑锋所指,正是如何化解城市病、推进城市更加健康可持续发展,而雾霾污染,正是促成此次会议的主要导火索。

时隔37年的会议

岁末,中央召开这样一个高规格的城市工作会议,用意何在?建国以来,以*、国务院名义召开的城市工作会议共有三次,最后一次是改革开放之初的1978年,第四次则时隔37年之久。由此可见,中央对城市在新的历史时期如何发展,有了新的认识和要求。

目前,我国已进入城市型社会,城市已经名副其实地成为创造国家财富的主力军。从1978年改革开放之初到末,我国城市化率从17.9%提升到54.7%,城市数量从193个增长到653个,城市人口已经超过农村,并且今后每年城镇化率仍会以1%的速度增长。纵观世界城市发展变化,城市不但从前是、现在是,未来仍是主导世界发展潮流的主体,并将继续得到强化。

但我国城市的发展却存在很大问题,“城市病”是其中典型代表。首先,不可持续的发展模式难以为继,已经严重威胁到人民的生命财产安全,影响到城市经济社会的正常运行。近年来生态危机、“城市病”集中爆发,雾霾锁城,暴雨淹城,垃圾围城,交通堵城,造成大量经济社会损失和不良国际影响。历史文化屡遭破坏,城市建设千城一面,人们赖以寄托情感的精神家园很多已经面目全非。这些破坏带来的损失,正在一步步蚕食着我们辛辛苦苦换来的发展成果,对子孙后代的发展造成威胁。

其次,城市发展对人的关怀不够,已经严重影响到城镇化进程和质量。尤其是长期忽视进城农民工和流动人口这一庞大群体,没有解决好他们的城镇居民身份和待遇问题,导致社会不公,矛盾日益凸显,影响到群众积极性和创造性的发挥。城市公共服务短缺,看病难、升学难、出行难、就业难,令普通市民也叫苦不迭。

在经济发展动力上,过去所依赖的出口、投资、内需三驾马车疲态尽现;而城市产业转型缓慢,创新驱动不足,也需要寻找新的动力。城市积聚着人才、企业、资金、信息、技术、文化等全方位要素,是一个国家投资、建设、运营、创新活动最集中的地方,也是节能减排降耗、实现绿色发展的重点,大有潜力可挖。会议提出“让创新成为城市发展的主动力,释放城市发展新动能”,可以看出中央已经将经济转型与城市发展二者统一起来,作为消化工业过剩产能和房地产库存、创新产业发展。

也正因为上述原因,此次中央重新把城市作为一个完整的概念提出来,要求“深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用”,并将之与经济工作、农村工作放在同等重要的位置,抛出的顶层设计,以系统改进城市规划、建设、管理,提高城市发展的质量和水平,解决群众关切的民生问题、环境问题。这也是一个供给端改革,既把城市作为一个完整的“产品”来对待,寄望在提升城市供给能力的过程中,寻找经济发展新的动力。而绿色发展、民生工程将是新的机遇。

建设人性化城市

要把城市的作用充分发挥出来,就必须营造出一个个健康的、为群众所喜爱的城市,但毫无疑问现实差距不小。尽管西方国家曾经爆发的“城市病”及其危害早已广为人知,国内外很多有识之士、专家学者也一直不断地在给政府提醒,但遗憾的是我们仍没能幸免。

原因在于顶层设计的缺陷,和地方政府的惯性思维,城市发展围绕着GDP这个指挥棒转,以地生财、形象工程、政绩工程大行其道,为此不惜以牺牲生态环境、农民利益、历史文化为代价,埋下大量隐患。各类规划被当作争取城市建设用地规模的工具,行政区划调整、特殊政策区、“农民上楼”等成为最常见的手段。城市规模盲目扩张,造成大量“鬼城”和撂荒空地,既造成资源严重浪费,又牺牲了长远利益,无异于饮鸩止渴。这种做法自然是漠视了人的主体地位。

此次城市会议把转变城市发展观念作为首要问题提出,强调要尊重城市发展规律,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市。就是要把工作重点放在改进城市发展的质量上,摒弃只要地不要人的城镇化模式。

城市是一个复杂的巨系统,融合了政治、经济、社会、文化、环境各要素,其发展建设也是一个历史性的过程:既有物质建设,又有管理运营;既有制度设计,也需多方决策;既要做好规划,也要执行到位;既要设计科学,也要使用合理。而一旦城市建设出了问题,既可能是规划科学性和预见性不够,也可能是管理或实施走样、或决策不够民主透明,但更多情况下是各部门之间、各环节之间缺乏统筹、各自为政造成的。

众所周知,城市治理是个“多龙治水”的系统工程,对各部门、各环节的协调程度要求很高。一直以来,各个部门的政策设计不可谓不丰富,但收效甚微,关键是各种制度工具的设计,以及管理实施缺乏协调。部门间各自为政,甚至相互掣肘、利益博弈。在规划、建设、管理维护的各个环节,各种利益群体诉求不同,在各个环节也都会出现问题。在城市设施的使用上,一些市民素质不高,比如交通违章、扰乱公共秩序、乱丢垃圾等,也会影响城市运行效率,导致城市品质下降。正因为此,城市发展出现了问题,不能一概而论,必须弄清楚其中关节。

此次会议从5个方面提出“统筹”要求,是一次全新的认识。统筹空间、规模、产业三大结构,目的是改变城市传统布局模式,促进大中小城市、各类不同地区城市合理布局。统筹规划、建设、管理三大环节,是从操作层面对城市发展重点和管理措施提出的要求。统筹改革、科技、文化三大动力,是从创新体制机制,提高城市管理科学性角度提出的要求。统筹生产、生活、生态三大布局,是从城市内部空间布局的合理性、宜居性、可持续发展角度提出的要求。统筹政府、社会、市民三大主体,是从城市民主决策、多元主体共同参与的角度提出的要求。通过这5个方面的统筹,提高城市工作的全局性、系统性、持续性、宜居性和各方积极性。


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