关于认真做好农村土地承包经营权
确权登记颁证工作的实施意见
省农委省委农工办省财政厅省国土资源厅
省法制办省档案局省测绘地理信息局
为贯彻落实*、国务院关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的决策部署，根据中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）精神，紧密结合江苏实际，现就扎实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出如下实施意见。
一、统一思想认识，明确总体要求
（一）重要意义。中央提出，用5年左右时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并将其作为完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作。这是中央作出的一项重大决策部署，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。切实抓好此项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。我省农村土地承包经营权确权登记颁证试点开展以来，经过各级、各方面的共同努力，取得了初步成效，到年底全省500个乡镇、2000个村的试点工作基本结束，得到了农民群众的欢迎和支持。但试点中也出现了一些问题，需要认真研究解决。年初，我省被确定为全国整省推进试点省份，工作任务繁重而艰巨，各地、各部门要充分认识此项工作的重大意义，将其作为全面深化农村改革的重要任务，摆上重要议事日程，以高度负责的态度，周密部署实施，切实抓出成效。
（二）总体要求。推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要全面贯彻落实*视察江苏时提出的“力争在全国率先实现农业现代化”的指示精神，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，按照试点先行、先易后难、分期分批实施、进度服从质量的要求，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，积极稳妥地予以推进，按时保质完成确权登记颁证各项任务，确“实权”、颁“铁证”，依法保障农民土地承包权益，让农民吃上“定心丸”。
（三）目标任务。按照中央部署，从江苏实际出发，用4年左右时间，到2017年年底前基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。，全省全面开展确权登记颁证试点，争取50%以上的行政村推进试点工作，基本完成16个整体推进县（市、区）和其他每个县（市、区）1个乡镇的试点任务。，在全省范围内全面开展。2017年，总体完成此项工作。通过确权登记颁证，一要解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；二要建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；三要建立健全省、市、县三级土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化，加强土地承包经营权确权登记成果的应用，方便群众查询，利于服务管理，更好地服务于现代农业发展和新农村建设。
二、把握政策原则，依法规范操作
农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及面广、政策性强、情况复杂，必须把握基本原则，严守政策底线，积极稳妥推进，真正做到群众认可，经得起历史检验。
（一）坚持依法依规的原则。按照物权法定精神，严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定，根据农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果真实、完整、准确。对确权登记颁证中的矛盾和纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，依托调解仲裁机构妥善调处解决。对于一些疑难问题，在不违背法规政策前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人隐私。
（二）坚持保持稳定的原则。这次土地承包经营权确权登记颁证，以二轮承包工作为基础，是对现有土地承包关系的巩固完善，不是推倒重来、打乱重分，严禁借机违法调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。对于承包地实测多出面积，要据实确权给原承包户，不得收回重分或留作集体机动地使用。对于确因法定原因，需要个别调整的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。少数地区频繁调整土地的，在本集体经济组织成员没有异议的前提下，以最近调整后的承包关系为基础进行确权。集体“机动地”超标部分，原则上优先用于解决新增人口的承包地，依法确权到位。
（三）坚持以农民群众为主体的原则。要始终以农民群众认可为前提，充分尊重农民意愿，广泛调动农民积极性，不能替农民做主、代农民决策，不得搞强行推动。做好深入细致的宣传、动员和解释工作，让农民充分了解确权登记颁证工作的目的、意义、作用和程序要求，发挥好农民群众的主体作用。特别要注意组织老党员、老干部参与，充分发挥其熟悉情况、调解纷争的积极作用。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民做主。承包地块面积、四至等表格材料，要经过农户本人签字认可。对于外出不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。
（四）坚持“确地”为主的原则。这次土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，凡土地已经承包到户的，原则上都要确权到户到地。个别经济比较发达、人均耕地少、地形地貌变化大、界址无法明确的地方，经本集体经济组织多数成员同意，可以确权确股不确地。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。确股确权的实施方案，要经村民协商一致，并报县乡审核，省市备案。
（五）坚持进度服从质量的原则。农村土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，必须确保质量，不能怕麻烦、图省事。各地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批推进。坚持试点先行，通过试点及时发现问题，找到解决办法，在总结经验的基础上逐步扩大范围，不搞齐步走，不强求百分之百。实行全程质量控制，把握入户调查、测量制图、公示审核等关键环节，守好质量关口，不能为赶进度而简化程序、降低要求，更不能敷衍了事，防止“吃夹生饭”。
（六）坚持地方分级负责的原则。根据中央要求，各级政府尤其是县乡两级对本地区土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。要强化属地管理，层层落实责任。省级主要承担组织领导责任；市级主要承担组织协调责任；县乡两级主要承担组织实施责任，是开展土地承包经营权确权登记颁证工作的关键主体，领导要亲自挂帅，精心组织，全面落实。
三、抓好重点任务，保证工作质量
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查。各地要从实际出发，依照我省试点中探索形成的前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库“六步走”办法，确定工作步骤，一个环节一个环节地做好工作。
（一）开展土地承包档案资料清查。依据农村集体土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转等原始记载；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。有条件的地方，可以把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。
（二）开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果、符合土地承包经营权查田勘界要求的土地调查成果、30厘米的正射影像图等为依据，充分利用现有图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用“图解+实测”等方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确实权的现实依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。
（三）完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权。属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮承包的时点起算，承包期为30年，本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。
（四）建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。已经建立登记簿的，补充完善相关登记信息；未建立的，要抓紧建立。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。
（五）颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和统一规范的登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，确保农村妇女在“娘家”或“婆家”有一方作为共有人记载。实行确权确股不确地的，要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股，承包方有意愿要求的，也可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。为与不动产统一登记工作衔接，今后可按照“不变不换”的原则，承包农户可以自愿申请、免费换取与不动产统一登记相衔接的证书，避免工作重复和资金浪费。
（六）推进信息应用平台建设。完善省级土地承包经营权信息应用平台，抓紧建立市级信息应用平台，并以县为单位建立土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，做到省、市、县三级互联互通，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化，避免重复建设和各自为政。以县级土地承包经营权确权登记成果和现有资源为基础，与省、市两级有效对接，形成三级联动的土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度。
（七）建立健全档案管理制度。农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，是重要凭证和历史记录。各地要坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作应当与土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收，做到组织有序、种类齐全、保管安全，确保管有人、存有地、查有序。
四、强化组织保障，确保取得实效
农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关重大，各地、各部门要加强组织领导，周密部署实施，确保此项工作规范有序推进，取得实际成效。
（一）健全领导机制。省政府成立省农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议，负责研究确定重大事项。各市、县（市、区）也要建立健全相应的领导机构，制定工作方案，加强协调指导。整体推进的县（市、区），要建立由主要负责人牵头的领导小组，精心组织实施本地区确权登记颁证工作。要切实发挥农村基层党组织、村委会和农村集体经济组织的职能作用，动员和组织广大农民积极参与到土地承包经营权确权登记颁证工作中来。
（二）明确部门职责。各相关部门要在当地政府的统一领导下，切实履行职责，密切协作配合。农村土地承包主管部门要发挥牵头作用，做好综合协调、组织实施和工作指导。农村工作综合部门要认真研究有关政策。财政部门要根据实际需要统筹安排相关资金，加强资金监管。国土资源部门要免费提供最新的全省土地调查和农村集体土地所有权确权登记等成果，配合做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产统一登记工作的有效衔接。法制工作部门要研究完善有关法规规章。档案部门要指导做好土地承包档案管理。测绘地理信息部门提供相关影像资料。
（三）落实经费保障。确权登记颁证工作经费纳入各级财政预算，实行分级负担。省里将统筹中央和省级财政补助资金，按照因素法测算补助金额，根据工作进度分年拨付，由各地包干使用。对确权确股不确地的，只给予适当补助。各地要将工作经费纳入地方财政预算，及时足额拨付，确保工作需要，不得向农民收费，不得增加村级组织负担。要切实强化资金管理，规范资金使用，降低工作成本，确保资金专款专用、安全高效。
（四）抓好宣传培训。要采取多种形式，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作的良好舆论氛围和工作环境。根据当地实际，通过向农民发放一封信、编印明白纸、宣传册、政策问答等，解读政策，澄清疑惑，方便群众掌握。制定培训计划，分层分批开办培训班，对相关工作人员全面开展业务培训，切实提高培训的针对性和实用性，确保广大基层干部、相关技术人员全面掌握工作流程、技术规范和政策界限。
（五）强化监督检查。要建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。充分利用省级土地承包经营权信息应用平台，及时掌握工作动态，对发现的问题迅速研究解决。抓紧制定出台全省土地承包经营权确权登记颁证成果验收办法。以行政村为单位完成土地承包经营权确权登记颁证任务后，由县级组织验收；以县为单位完成任务后，在县级自查基础上，市级受省级委托对所辖县（市、区）进行验收，省级组织核查，并接受全国抽查。对确权登记颁证工作成绩显著的，省里将组织进行通报表彰。
各市、县（市、区）要根据本实施意见，抓紧制定具体的实施方案，并以市为单位报省农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议办公室备案。工作中遇到的重大问题，要及时向省农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议报告。
