按照中央全面深化改革的部署，要赋予农村土地承包经营权抵押、担保权能。
2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2016年3月，中国人民银行等五部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《暂行办法》），部署在全国232个县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。按照改革试点安排，此项改革试点已于2017年底结束。
去年以来，笔者对部分试点地区进行了调研走访，发现此项改革在实际操作中出现了不少与改革意图不符的非意图结果，未来扩大试点或推广过程中要予以重视。
一、对此项改革的基本认识
理解农村土地经营权抵押贷款试点，关键是要把握四条：即抵押什么、谁来放贷、贷款用途、期限利率。这四条也是评价试点中经验与问题的基准。
第一，抵押什么。本次改革是在“三权分置”框架下对农村承包土地的经营权抵押贷款的试点，即抵押的是土地经营权。根据《暂行办法》，符合规定条件、通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权和通过合法流转方式获得的承包土地的经营权均可作为抵押物。
第二，谁来放贷。《指导意见》规定，“金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务”，“人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点”。除此之外，两份文件再未对贷款人资格作出限制。这意味着银行业金融机构均可按规定开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务。
第三，贷款用途。《指导意见》明确指出“鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。”根据《暂行办法》，“承包土地经营权抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途”。可见，土地经营权抵押贷款应向适度规模经营主体倾斜，并主要用于农业生产经营。
第四，期限利率。在期限上，《指导意见》要求，“鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。”在利率上，按照《暂行办法》的规定，贷款人应应参考同期同档次基准利率，结合借款人实际情况，合理自主确定贷款利率。
二、改革试点出现“非意图结果”
笔者发现，对标以上四个方面，各地在实际操作中都存在不小的偏差。
一是流转的土地经营权抵押难。在很多试点地区，通常只有通过家庭承包方式取得的土地承包经营权能够用于抵押贷款，流转取得的土地经营权难以用于抵押。因为《指导意见》和《暂行办法》规定流转土地的经营权抵押需经承包户同意，但我们调研发现，实际操作中流转土地的承包户几乎不可能同意别人将土地抵押给银行。这就造成了土地经营权抵押贷款的“中梗阻”，结果真正对资金有需求的新型农业经营主体难以在改革中获益。如果这一问题不解决，则意味着此项改革在实际意义上宣告破产。
二是国有大银行参与积极性低。尽管按规定所有的银行业金融机构都可以参与发放贷款，但国有大行和股份制银行考虑到风险防控、业务利润等方面因素对此项业务望而却步。其根本原因在于这些银行直接受总行管理，不少试点地负责人坦陈“协调它们参与有难度”。大多数省份只有地方法人性质的农村信用社、农村商业银行、村镇银行参与了改革试点。这就带来两个问题：一方面，利率、期限、条款都由银行说了算，贷款农户缺乏谈判权和选择权。另一方面，参与试点的银行可能出现授信不足、风险集中的问题。调查过程中，不少地方参与试点的银行表示贷款授信相当紧张，难以支撑全年业务量。
三是消费贷款多，生产贷款少。此项改革的初衷主要是为了解决规模经营主体的资金问题，但实际操作中一半以上都是消费性贷款。我们在不少地方的调研中发现，不少农民以生产名义贷款，实际用于盖房、治病、婚丧嫁娶等消费，还有相当一部分是贷款做生意，真正用于农业生产的贷款比例不高。这与“增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入”的改革指导思想背道而驰。这一问题与上述第一条问题紧密关联，如果能解决流转获得的土地经营权抵押贷款问题，那么生产性贷款的比例会大幅提升。同时，消费性贷款于生产无益、于致富无助，且风险很大，试点阶段有必要采取措施予以严格控制。
四是贷款期限短，贷款利率高。调查发现，各地土地经营权抵押贷款的期限都偏短，时间长的不过5年，时间短的则只有1年。贷款期限受到剩余承包期、流转合同期、流转费用支付等多方面条件的限制。特别是“二轮”承包后土地承包经营权如何续期的问题至今得不到明确，一定程度上对此项改革带来影响。同时，目前土地经营权抵押贷款的利率偏高，有的地方月息年利率达到7-8%，远远高于商业银行基准利率。江苏泗洪对解决这一问题有积极经验，该县对发放“两权”抵押贷款年化利率低于6%或基准利率上浮低于30%的银行，由县财政给予发放额2%的补贴，有效激励了银行降低贷款利率。
总体看，试点地区改革的热情和成效值得肯定。以上存在的问题都有其客观原因，并非操作失当造成，也非某一试点地凭一己之力能够解决，需要在顶层设计上有所调整。
三、改进建议
按照最初设计，本次改革试点到2017年底结束，考虑到目前存在的若干问题，建议调整相关政策后再开展一段时间试点，为下一步推广积累充足经验。
一是对土地经营权抵押需承包户同意这一政策条款进行调整。事实证明，要说服承包户同意将其流转出去的土地经营权用于抵押存在极大困难。建议对现行政策中相关条款进行调整，在贷款人能够提供土地流转合同及流转费用支付凭证的情况下，不再强制要求抵押需原承包户同意。但对抵押率、实际贷款额度和期限从严掌握，以此控制风险。
二是推动国有银行和股份制银行参与改革试点。建议中国人民银行进一步明确要求，督促各国有银行、股份制银行积极参与改革试点，并灵活运用金融激励政策提升银行参与的积极性。
三是加强贷款用途核查，严控消费性贷款。地方银行业金融机构在办理贷款业务时要对贷款真实用途进行严格核查，并接受社会监督，严控将土地经营权用于消费性贷款。人民银行地方分支机构要定期对贷款用途进行抽查和监督。
四是督促试点地区落实风险补偿基金和贴息政策。国务院有关部门要督促各试点地区尽快落实风险补偿基金和贴息政策，建立土地经营权抵押贷款风险缓释及补偿机制，激励银行延长贷款期限、降低贷款利率。
